2027年建成并能穩(wěn)定運(yùn)行的長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

中國已有20多個(gè)省份建立起跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，旨在調(diào)動(dòng)上下游積極性來帶動(dòng)流域保護(hù)治理，改善水質(zhì)。而為了進(jìn)一步提升該機(jī)制作用，中央多部門出臺(tái)新規(guī)。

近日，財(cái)政部等五部門公開《關(guān)于深入推進(jìn)大江大河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施方案》（下稱《方案》），推出統(tǒng)一核算補(bǔ)償資金等5項(xiàng)舉措，以推動(dòng)2027年建成并能穩(wěn)定運(yùn)行的長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，基本建立主要一級(jí)支流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是在不具有隸屬關(guān)系，但生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)之間，通過經(jīng)濟(jì)手段讓生態(tài)保護(hù)方獲得補(bǔ)償，或讓生態(tài)破壞方支付補(bǔ)償?shù)闹贫劝才�，以�?shí)現(xiàn)“誰污染、誰治理，誰保護(hù)、誰受益”，從而促進(jìn)地方“共抓大保護(hù)”。

而流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，流域上游一般承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，同時(shí)享有水質(zhì)改善、水量保障帶來利益的權(quán)利。流域下游對上游提供良好生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品付出努力作出財(cái)政資金等補(bǔ)償，同時(shí)享有水質(zhì)惡化、上游過度用水的受償權(quán)利。

2012年全國首個(gè)跨省流域新安江建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以來，相關(guān)機(jī)制不斷完善，越來越多省份簽署相關(guān)協(xié)議構(gòu)建起這一機(jī)制。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2024年5月底，已推動(dòng)全國23個(gè)省份在21個(gè)跨省流域建立起機(jī)制，中央財(cái)政累計(jì)安排獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)資金超過200億元，帶動(dòng)了流域保護(hù)治理，水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升，流域協(xié)同治理能力明顯提高，綜合效益不斷擴(kuò)大，有效推動(dòng)了“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化。

重慶市財(cái)政局副局長唐嘉表示，此次《方案》出臺(tái)讓流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制政策體系更加完善。這是繼2021年財(cái)政部等印發(fā)《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》后新出臺(tái)的一項(xiàng)重要文件，不僅支持地方相互磋商，建立省際間的補(bǔ)償機(jī)制，在中央層面也統(tǒng)一建立了大江大河干流補(bǔ)償機(jī)制，雙輪驅(qū)動(dòng)推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

《方案》稱，中央財(cái)政積極發(fā)揮協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，在長江、黃河干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，組織相關(guān)省參與，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益省際合理橫向轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)流域省在中央層面統(tǒng)一建立機(jī)制基礎(chǔ)上，自行拓展和深化既有兩兩協(xié)商建立的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，中央財(cái)政安排資金對機(jī)制建設(shè)工作質(zhì)效高的省予以獎(jiǎng)勵(lì)，并向運(yùn)行時(shí)間長、清算補(bǔ)償額度大以及在補(bǔ)償方式、考核指標(biāo)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面取得創(chuàng)新突破的省傾斜。

唐嘉表示，《方案》政策指引更聚焦。在大江大河補(bǔ)償機(jī)制上，主要開展以水質(zhì)為核心的補(bǔ)償，選取高錳酸鹽、氨氮、總磷三項(xiàng)核心指標(biāo)，用于核算補(bǔ)償資金。

目前相關(guān)省份簽署跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中，主要選取水質(zhì)等相關(guān)指標(biāo)，但具體標(biāo)準(zhǔn)不一。

《方案》稱，統(tǒng)一核算補(bǔ)償資金。分別從空間、時(shí)間兩個(gè)維度，依據(jù)各省干流入境、出境國家地表水考核斷面（以下簡稱斷面）水質(zhì)變化以及本省干流全部斷面水質(zhì)較以前年度變化情況，統(tǒng)一核算各省出資或受償金額。根據(jù)政策效果適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償資金規(guī)模。水質(zhì)指標(biāo)選取高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷三項(xiàng)污染物指標(biāo)，權(quán)重分別為30%、30%、40%。

唐嘉認(rèn)為，此次《方案》強(qiáng)調(diào)開展機(jī)制建設(shè)情況評估，加強(qiáng)補(bǔ)償資金全過程績效管理，這就要求地方要更加重視補(bǔ)償資金的使用績效，建立統(tǒng)計(jì)和評估體系，最大程度發(fā)揮補(bǔ)償資金的使用效能。

《方案》稱將強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用，進(jìn)一步完善以提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制，對因落實(shí)保護(hù)治理責(zé)任不力、發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件等影響下游省的，中央財(cái)政可采取扣減資金等措施。推動(dòng)補(bǔ)償資金績效評價(jià)結(jié)果公開，提高補(bǔ)償資金使用透明度。

❖ 政策原文如下

財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 國家發(fā)展改革委 

水利部 國家林草局關(guān)于進(jìn)一步健全

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見

財(cái)資環(huán)〔2025〕49號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)：

建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉(zhuǎn)化路徑，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為貫徹落實(shí)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》、《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》以及《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，建立健全分層分類的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制長效化運(yùn)行，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

◆ 總體要求

堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，真正讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。健全獎(jiǎng)罰分明的制度機(jī)制，堅(jiān)持“誰污染、誰治理，誰保護(hù)、誰受益”，強(qiáng)化激勵(lì)約束，吸引更多社會(huì)資本參與生態(tài)文明建設(shè)。到2027年，長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，跨流域重大引調(diào)水工程橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)得到有益探索。到2035年，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)深入推進(jìn)，全面覆蓋長江、黃河等重點(diǎn)流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國建設(shè)成效顯著。

◆ 重點(diǎn)任務(wù)

（一）中央層面統(tǒng)一建立大江大河干流補(bǔ)償機(jī)制。

對長江、黃河等重點(diǎn)流域干流，中央層面建立統(tǒng)一的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，依據(jù)各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市，含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，以下統(tǒng)稱�。└闪魅刖�、出境國家地表水考核斷面（以下簡稱斷面）水質(zhì)變化以及本省干流全部斷面水質(zhì)較以前年度變化情況，統(tǒng)一核算各省出資或受償金額，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益省際合理橫向轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值導(dǎo)向。

（二）地方層面自主深化重點(diǎn)流域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

流域省可在中央層面建立統(tǒng)一機(jī)制基礎(chǔ)上，選擇具備重要生態(tài)服務(wù)價(jià)值、受益主體明確的流域，自主協(xié)商開展跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，并積極開展覆蓋全轄區(qū)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。已經(jīng)建立機(jī)制的，要按照協(xié)議要求，細(xì)化責(zé)任義務(wù)，強(qiáng)化精準(zhǔn)保護(hù)，抓好協(xié)同合作，推進(jìn)長效化運(yùn)行，不斷鞏固成效。

（三）拓展補(bǔ)償領(lǐng)域。

鼓勵(lì)地方在總結(jié)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索對其他具有外溢性的生態(tài)環(huán)境要素開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑。加快探索其他生態(tài)環(huán)境要素指標(biāo)設(shè)定、數(shù)據(jù)監(jiān)測、保護(hù)成本核算、量化考核等，因地制宜拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

（四）豐富補(bǔ)償要素。

對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，流域省可從流域系統(tǒng)性、完整性出發(fā)，以持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，穩(wěn)步有序推動(dòng)將常規(guī)水質(zhì)指標(biāo)以外的特征污染物、水量、水生態(tài)指標(biāo)以及流域功能定位、供水安全等列為補(bǔ)償要素，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的流域?qū)⑷牒：恿骺偟�指�?biāo)納入生態(tài)補(bǔ)償。對其他生態(tài)環(huán)境要素的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，要結(jié)合各自特點(diǎn)，科學(xué)研究評估方法。

（五）完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

流域省可結(jié)合水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本、水污染責(zé)任劃分、水質(zhì)改善收益、水資源使用量、資源性收益、受益地區(qū)支付能力等因素，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更好體現(xiàn)激勵(lì)與約束。鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，探索將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量及質(zhì)量作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考依據(jù)。

（六）創(chuàng)新補(bǔ)償形式。

鼓勵(lì)上下游、左右岸在明確各自權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上建立三方或多方參與的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。推動(dòng)補(bǔ)償方式從財(cái)政補(bǔ)償向市場化補(bǔ)償拓展，吸引社會(huì)資本參與開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)的不同環(huán)節(jié)，建立開發(fā)利用主體和保護(hù)修復(fù)主體利益連接機(jī)制。推動(dòng)補(bǔ)償方式從資金補(bǔ)償向多元化補(bǔ)償拓展，鼓勵(lì)地方通過聯(lián)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、技術(shù)援助、智力支持、定向人才培養(yǎng)、定向招工等豐富補(bǔ)償方式。

（七）夯實(shí)平臺(tái)支撐。

充分發(fā)揮橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制管理平臺(tái)服務(wù)功能，督促開展工作、及時(shí)發(fā)布數(shù)據(jù)、強(qiáng)化溝通協(xié)商、跟蹤補(bǔ)償資金使用等。充分利用平臺(tái)數(shù)據(jù)綜合集成、全面系統(tǒng)的優(yōu)勢，探索開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值計(jì)量，推動(dòng)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償逐步由單一生態(tài)環(huán)境要素向多生態(tài)環(huán)境要素轉(zhuǎn)變，豐富生態(tài)補(bǔ)償方式，加快探索“綠水青山就是金山銀山”的多種現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化路徑。

◆ 組織保障

（一）落實(shí)地方主體責(zé)任。

各省人民政府要在組織好省內(nèi)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，積極開展省際協(xié)商談判，并不斷向多元化、市場化等補(bǔ)償方式拓展。協(xié)商過程中，可由下游省負(fù)責(zé)提出協(xié)議方案，涉及左右岸共同作為上下游的，可由右岸省負(fù)責(zé)提出協(xié)議方案。協(xié)議簽署后，要及時(shí)開展資金清算和效果評估，盡早謀劃續(xù)簽工作。

（二）強(qiáng)化業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局等部門要聯(lián)合建立穩(wěn)定的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作機(jī)制，推動(dòng)資金預(yù)算執(zhí)行、水質(zhì)監(jiān)測、水資源監(jiān)測等信息共享。要加強(qiáng)對地方工作的指導(dǎo)，規(guī)范跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議文本，建立省間相互通報(bào)機(jī)制，共同研究解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中遇到的重大問題。

（三）優(yōu)化激勵(lì)約束政策。

堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，進(jìn)一步突出獎(jiǎng)勵(lì)差異性。中央財(cái)政安排資金對橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作質(zhì)效高的省給予獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政部要會(huì)同相關(guān)部門完善中央獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用范圍和方式，各地可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，按規(guī)定用于與流域保護(hù)相關(guān)的自然資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善等方面。要加強(qiáng)補(bǔ)償資金全過程績效管理，強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用，對因落實(shí)保護(hù)治理責(zé)任不力、發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件等影響下游省的，中央財(cái)政可采取扣減資金等措施。

（四）完善基礎(chǔ)研究支撐。

深入開展流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)技術(shù)研究。加強(qiáng)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測支撐能力建設(shè)，健全調(diào)查體系和長效監(jiān)測機(jī)制，加快推進(jìn)水生生物資源和環(huán)境本底調(diào)查。加強(qiáng)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域科研成果交流。鼓勵(lì)開展大氣污染、海洋污染溯源，危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置以及其他生態(tài)環(huán)境要素機(jī)理、權(quán)責(zé)界定、生態(tài)價(jià)值評估等相關(guān)研究，為進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供有力支撐。

財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 國家發(fā)展改革委 

水利部 國家林草局

2025年5月30日